A composição do esforço importa
Discutimos frequentemente o investimento em I&D como se bastasse somar percentagens do PIB e celebrar a subida do total. Essa leitura é redutora. O volume do investimento importa, naturalmente. Mas a sua composição (público vs. privado) importa tanto ou mais. Não é indiferente saber quem financia, com que horizonte temporal, com que objetivos estratégicos e com que capacidade de gerar efeitos de difusão sobre o resto da economia. A questão decisiva não é, por isso, escolher entre investimento público e investimento privado. É compreender que ambos têm funções distintas e complementares, e que um sistema que enfraquece em excesso a componente pública arrisca comprometer a produtividade futura, a capacidade de inovação transformadora e a valorização económica do conhecimento.
A evidência recente é particularmente elucidativa. Num texto publicado no ECB Blog, com base na experiência dos Estados Unidos entre 1950 e 2020, Arnaud Dyèvre mostra que a I&D financiada publicamente tende a originar patentes mais assentes em ciência, mais citadas por outras áreas tecnológicas e com maior probabilidade de constituírem inovações de rutura. Mesmo corrigindo para o esforço financeiro e para a produtividade dos inventores, as patentes apoiadas por financiamento público revelam-se 19% mais propensas a abrir novas classes tecnológicas. Mais ainda, o autor estima que um aumento de 1% nas patentes financiadas publicamente está associado a acréscimos de 0,025% na produtividade total, de 0,024% nas patentes empresariais e de 0,031% no esforço de I&D do tecido industrial. O essencial é claro: a I&D pública não substitui a privada, mas gera efeitos de difusão mais amplos e mais profundos, precisamente porque financia conhecimento fundacional, com aplicações inicialmente incertas, mas decisivas a médio e longo prazo. O mesmo exercício sugere ainda que cerca de um terço do abrandamento do crescimento da produtividade nos Estados Unidos desde 1960 pode ser associado à redução do peso relativo da I&D pública.
A evidência recente é particularmente elucidativa. Num texto publicado no ECB Blog, com base na experiência dos Estados Unidos entre 1950 e 2020, Arnaud Dyèvre mostra que a I&D financiada publicamente tende a originar patentes mais assentes em ciência, mais citadas por outras áreas tecnológicas e com maior probabilidade de constituírem inovações de rutura. Mesmo corrigindo para o esforço financeiro e para a produtividade dos inventores, as patentes apoiadas por financiamento público revelam-se 19% mais propensas a abrir novas classes tecnológicas. Mais ainda, o autor estima que um aumento de 1% nas patentes financiadas publicamente está associado a acréscimos de 0,025% na produtividade total, de 0,024% nas patentes empresariais e de 0,031% no esforço de I&D do tecido industrial. O essencial é claro: a I&D pública não substitui a privada, mas gera efeitos de difusão mais amplos e mais profundos, precisamente porque financia conhecimento fundacional, com aplicações inicialmente incertas, mas decisivas a médio e longo prazo. O mesmo exercício sugere ainda que cerca de um terço do abrandamento do crescimento da produtividade nos Estados Unidos desde 1960 pode ser associado à redução do peso relativo da I&D pública.
Importa, contudo, evitar uma leitura simplista. A presença de conhecimento científico no território não se traduz automaticamente em ganhos de produtividade, porque a apropriação desses efeitos de difusão depende fortemente das capacidades internas das empresas. São, em regra, as mais produtivas e dinâmicas que tendem a beneficiar mais do conhecimento externo. É precisamente esta a conclusão de um estudo recente (Barbosa e Faria, 2026) sobre 150 712 empresas transformadoras em 161 regiões europeias, que mostra também uma relevância particularmente forte do conhecimento científico no Sul da Europa e, em menor grau, no Leste da União Europeia.
A mesma linha argumentativa surge reforçada por uma análise recente da Science|Business (Matthews 2026), que chama a atenção para a deslocação estrutural do esforço de I&D para o lado empresarial nas últimas décadas e para a indiferença com que muitos decisores continuam a olhar para essa mudança. O problema não é o crescimento da I&D privada, que é desejável e necessário. O problema é a complacência perante a estagnação, ou mesmo erosão relativa, da I&D pública, como se o simples aumento da despesa total resolvesse tudo. Não resolve. A composição do esforço altera o tipo de conhecimento produzido, o perfil temporal do retorno, a natureza das externalidades e, em última instância, a própria trajetória da produtividade.
Portugal deve olhar para este debate com particular atenção. O país fez, nas últimas duas décadas, um percurso notável de expansão do seu sistema científico e tecnológico. O Atlas of Research Units (FCT 2022) mostra que, entre 2001 e 2020, a despesa total em I&D passou de 0,76% para 1,62% do PIB, o número de investigadores em equivalente a tempo integral aumentou de 17 725 para 53 174, e a despesa empresarial em I&D subiu de 31,8% para 56,9% do total. É uma transformação estrutural que não deve ser minimizada. Mas esse progresso quantitativo não elimina a pergunta essencial de saber se crescemos de forma articulada, coerente e produtiva, ou se fomos acumulando instrumentos e entidades sem suficiente integração estratégica.
É precisamente aqui que entra um dado novo e relevante. O relatório Análise Quantitativa das Capacidades Instaladas e das Dinâmicas do Ecossistema Nacional de Investigação e Inovação, de que fui relator, foi preparado como diagnóstico quantitativo de referência no âmbito do processo associado à criação da Agência para a Investigação e Inovação, AI². O relatório não foi concebido como exercício avaliativo ou prescritivo, mas como base comum de evidência para uma discussão estratégica informada. Antes de decidir, importa conhecer melhor a configuração real do sistema, as suas escalas, as suas descontinuidades e os seus padrões de fragmentação.
Os dados desse relatório são esclarecedores. Portugal dispõe hoje de 312 unidades de I&D e de 21 090 investigadores doutorados integrados. Tem ainda mais de 5 000 empresas com despesa formal em I&D ou com atividades de I&D&I. Ao mesmo tempo, o próprio relatório caracteriza o sistema como cientificamente produtivo, empresarialmente heterogéneo, territorialmente assimétrico e instrumentalmente fragmentado. É esta combinação, capacidade instalada significativa com governação insuficientemente integrada, que deve preocupar-nos. O problema português não é a falta de massa crítica. É, em medida relevante, a dificuldade em transformar essa massa crítica em maior coerência sistémica, em melhor continuidade entre fases da cadeia de valor e em maior produtividade económica.
A evidência europeia sugere, aliás, que não basta reforçar a base científica ou multiplicar infraestruturas de conhecimento. É igualmente necessário assegurar que as empresas dispõem de capacidade de absorção, de combinação e de aplicação tecnológica, sem a qual os efeitos económicos da ciência permanecem limitados ou desigualmente distribuídos. Por isso, uma estratégia eficaz de ciência e inovação não pode limitar-se ao reforço da oferta de conhecimento, devendo também articular esse objetivo com instrumentos de capacitação empresarial, difusão tecnológica e apoio à aplicação produtiva desse conhecimento.
Este diagnóstico converge, aliás, com a reflexão produzida no âmbito do Conselho Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (CNCTI, 2025) sobre a integração do ecossistema de ciência e inovação. Nesse texto sublinham-se a fragmentação institucional, a fraca articulação entre entidades gestoras, a ausência de uma estratégia suficientemente integrada e a descontinuidade entre fases da cadeia de valor do conhecimento. O problema não é apenas haver muitas instituições. O problema é haver demasiada sobreposição de instrumentos, demasiado paralelismo de missões e demasiadas transições interrompidas entre ciência, prova de conceito, demonstração, inovação produtiva e escala empresarial. Em tais condições, o investimento público arrisca dispersar-se, e o investimento privado não encontra sempre os mecanismos certos para transformar conhecimento em valor.
É neste contexto que a criação da AI² pode representar uma mudança institucional de grande alcance. Se a nova agência vier efetivamente a aproximar, sob uma arquitetura mais coerente, funções hoje repartidas entre FCT e ANI, o ganho potencial não será meramente administrativo. Será estratégico. A FCT tem sido, e deve continuar a ser, o pilar do financiamento da investigação fundamental, da formação avançada, do emprego científico, das infraestruturas e da base institucional da ciência. A ANI tem desempenhado um papel crucial na promoção da colaboração entre ciência e empresas, na I&D empresarial, nos projetos em copromoção e na translação do conhecimento para contextos aplicados. O que falta, demasiadas vezes, não é criar mais um instrumento em cada extremo, mas assegurar uma melhor continuidade entre ambos.
Uma AI² bem desenhada poderá justamente responder a essa falha. Poderá permitir programação conjunta, instrumentos com transição mais fluida entre fases mediante avaliação positiva, sistemas de informação partilhados, métricas coerentes e uma visão integrada do percurso que vai da curiosidade científica à criação de valor económico e social. O objetivo não deve ser burocratizar a ciência nem subordinar a investigação fundamental a imperativos imediatos de mercado. Deve ser, isso sim, construir uma cadeia pública de apoio mais inteligente, em que a investigação excelente possa, quando tal se justifique, encontrar vias credíveis de valorização e escala.
É precisamente aqui que a articulação institucional se torna decisiva, porque, se a ciência contribui para a produtividade, esse contributo depende da existência de empresas capazes de transformar conhecimento em inovação. Isso reforça a importância de instrumentos públicos que liguem produção científica, difusão, capacitação empresarial e financiamento da escala.
Isso implica, no entanto, clareza de papéis. O IAPMEI não deve ser visto como um ator residual ou acessório neste desenho. Pelo contrário, o seu papel é decisivo na parte mais próxima do tecido produtivo, em particular na qualificação das PME, na inovação produtiva, na internacionalização, na modernização empresarial e em instrumentos colaborativos de grande escala. Se a AI² vier reforçar a articulação entre ciência e inovação, o IAPMEI deverá assegurar que essa inovação encontra condições de adoção, absorção e consolidação empresarial. A sua função não é substituir a FCT nem replicar a ANI. É garantir que a inovação chega à empresa, ao investimento produtivo e ao mercado, sobretudo onde a estrutura empresarial é mais frágil e carece de apoio de capacitação.
Também o Banco Português de Fomento (BPF) deve ser chamado a um papel mais claro e mais consequente. Não como mais um organismo periférico no diagrama do ecossistema, mas como peça financeira indispensável para resolver um dos bloqueios mais persistentes do sistema português, que é a escassez de financiamento de longo prazo para demonstração, industrialização, coinvestimento e crescimento. Onde a AI² pode melhorar a articulação entre ciência e inovação, e o IAPMEI pode apoiar a adoção empresarial, o BPF deve contribuir para fechar o défice de capitalização e de instrumentos financeiros adequados às fases em que o risco tecnológico continua elevado, mas o financiamento bancário tradicional já não chega. A recomendação do CNCTI é, neste ponto, clara ao defender mecanismos mais integrados de coordenação entre os principais atores do ecossistema.
Há ainda uma implicação adicional que não deveria ser ignorada. A fórmula de financiamento das instituições de ensino superior (IES) deveria incluir uma componente baseada em indicadores de desempenho, incluindo dimensões ligadas à investigação, à valorização do conhecimento e à relação com a comunidade. Isto significa que a discussão sobre investimento público em I&D não pode ficar confinada aos instrumentos competitivos. Tem de envolver também o financiamento basal das instituições, a sua estratégia própria e a sua capacidade de combinar ensino, investigação, formação avançada e valorização. Um sistema mais articulado entre AI², IES, IAPMEI e BPF poderá criar incentivos mais coerentes entre a produção científica, a sua tradução institucional e a sua apropriação económica e social.
Tudo isto aconselha uma conclusão simples. Portugal não precisa de menos investimento público em ciência para ter mais investimento privado em inovação. Precisa de melhor investimento público, mais articulado, mais previsível e mais estrategicamente organizado, para que o investimento privado tenha onde ancorar, com que dialogar e a partir de que conhecimento crescer. A investigação fundamental, as unidades de I&D, as infraestruturas científicas, a formação avançada e o emprego científico não são luxo académico. São a camada de base do desenvolvimento futuro. Sem ela, a inovação empresarial torna-se mais superficial, mais imitativa e menos transformadora.
Ao mesmo tempo, uma política séria de ciência e inovação também não pode contentar-se com a produção de conhecimento a montante. Como mostra a evidência recente (Barbosa e Faria, 2026), o crescimento por imitação, adoção e combinação inteligente de tecnologias continua a ser relevante, sobretudo em contextos periféricos ou intermédios, e as políticas públicas não devem assentar exclusivamente em critérios de ciência de fronteira. Precisam de apoiar igualmente a difusão tecnológica, os centros de interface, a formação avançada em contexto não académico, a aprendizagem organizacional e a capacidade das empresas para usar conhecimento existente de forma produtiva.
A pergunta relevante para os próximos anos não é, portanto, se devemos favorecer o público ou o privado. A pergunta certa é saber se conseguiremos finalmente construir um ecossistema em que o investimento público cria base, orientação e continuidade, o investimento privado acrescenta capacidade de transformação e escala, e as instituições de interface e financiamento deixam de funcionar em paralelo para passar a operar como sistema. Se a AI² ajudar a responder afirmativamente a esta pergunta, e se o fizer em articulação clara com o IAPMEI e com o BPF, então poderá representar muito mais do que uma reforma administrativa. Poderá ser o início de uma nova maturidade institucional da política de investigação e inovação em Portugal.
Barbosa, N.; Faria, A.P., Science and productivity in European firms: how do regional innovation modes matter? European Planning Studies 34(1), 84–106, 2026.
CNCTI, Recomendação sobre a Integração do Ecossistema de Ciência e de Inovação. Recomendação 07, 2025.
Dyèvre, A. Public vs. private R&D: impacts on productivity. The ECB Blog, 2025.
FCT, Atlas of Research Units, 2022.
Ferreira, E.C. et al. Análise Quantitativa das Capacidades Instaladas e das Dinâmicas do Ecossistema Nacional de Investigação e Inovação. AI2, Fevereiro 2026.
Matthews, D. The big read: is the shift to private R&D holding back growth? Science|Business 2026.
